Il TAR sulle offerte anomale: valutare correttamente il costo del Lavoro

La stazione appaltante deve verificare la congruità dell’offerta in un appalto dove la componente del costo del lavoro è preponderante, come nei Servizi di Ingegneria e Architettura. Il TAR Sardegna si esprime sul tema della verifica delle anomalie dell’offerta e lo fa attraverso la sentenza n° 94 del 05/02/2019. Si tratta di un punto importante, in grado, se correttamente applicato, di porre un freno ai ribassi sconsiderati nelle gare per i servizi di Ingegneria e Architettura, e contribuirebbe a dare attuazione al principio dell’equo compenso previsto dall’art. 19-quaterdecies della Legge 172 del 4 dicembre 2017.

E’ un tema molto sentito dalla categoria, sul quale l’Ordine degli Ingegneri della provincia di Cagliari si è espresso in diverse occasioni. Lo stesso Ordine ha pubblicato un documento contenente le linee guida interpretative che fossero d’aiuto sia ai liberi professionisti, chiamati a fissare il proprio compenso, sia ai colleghi dipendenti della Pubblica Amministrazione, chiamati a valutare la congruità delle offerte. «La mancata o non corretta verifica dell’anomalia dell’offerta, in relazione soprattutto al costo del lavoro – spiega la vicepresidente OIC Denise Puddu – può determinare l’aggiudicazione ad offerte che sarebbero in realtà da considerarsi anomale o incongrue. L’accento va posto sull’adeguato valore economico della prestazione, al netto del ribasso di gara, sul quale verificare poi l’applicazione del principio dell’equo compenso».  Questi i principi cardine su cui OIC pone l’accento da ormai diversi anni.

Rileva ora il Tribunale che “La verifica dell’anomalia dell’offerta è finalizzata alla verifica dell’attendibilità e della serietà della stessa e dell’accertamento dell’effettiva possibilità dell’impresa di eseguire correttamente l’appalto alle condizioni proposte”.

E ancora “E’ del tutto ovvio che, anche in un giudizio sull’anomalia dell’offerta, non possano essere sindacate le modalità di organizzazione interna di un operatore economico, né è possibile ritenere che debbano essere imposti determinati tipi contrattuali in luogo di altri per ottenere la collaborazione dei prestatori d’opera. Ma, nel giudizio di verifica della possibile anomalia di un’offerta, se occorre valutare la congruità del costo del lavoro (e quindi la congruità e serietà dell’offerta), si deve ritenere comunque necessario, nei casi in cui non sia possibile fare un immediato riferimento agli importi dei contratti collettivi nazionali – per la molteplicità delle modalità di lavoro anche non dipendente con le quali oggi è possibile assicurare una prestazione lavorativa – che la Stazione appaltante valuti la corretta determinazione del costo del lavoro anche con strumenti diversi. E ciò anche per il doveroso rispetto delle disposizioni dettate per la tutela di rilevanti interessi pubblici in materia di lavoro, sicurezza e previdenza ai quali si è fatto prima cenno. Senza contare che la mancanza di un qualsiasi parametro nella valutazione della congruità del costo del lavoro “non dipendente” determinerebbe effetti palesemente distorsivi del mercato, quali quelli che sono stati evidenziati nella gara in esame. Non può essere pertanto condiviso il principio, che è stato affermato nella fattispecie dal RUP e fatto proprio dall’Amministrazione, secondo cui ogni valutazione sulla congruità del costo del lavoro della prestazione offerta nella fattispecie non poteva essere compiuta perché tra l’impresa e il prestatore d’opera di lavoro non dipendente esiste solo la libera contrattazione del compenso. Se si affermasse la correttezza di tale principio, alle stazioni appaltanti sarebbe preclusa ogni forma di controllo sulla serietà e sostenibilità del costo del lavoro delle offerte presentate e della stessa serietà dell’offerta, soprattutto quando il costo del lavoro ne è, come nella fattispecie, un elemento preponderante. Né può valere l’obiezione secondo cui le eventuali patologie sono questioni proprie della fase esecutiva del contratto. La procedura di gara serve, tra le tante altre cose, anche a prevenire situazioni patologiche quali quelle che possono determinarsi con la presentazione di un’offerta anomala. Si deve quindi ribadire che non può essere condivisa la tesi, nella fattispecie sostenuta dal RUP, secondo cui l’operatore economico che decide (legittimamente) di organizzarsi con collaboratori che non sono lavoratori subordinati è esentato da qualsiasi giustificazione in ordine al costo di tali collaboratori nell’offerta che ha presentato.”

Ma in particolare “Non può essere condivisa la tesi sostenuta dal R.U.P. (e fatta propria dall’Amministrazione resistente) secondo cui, in sintesi, non esiste compenso minimo quindi la stazione appaltante non deve verificare il costo del lavoro”.

Il Tribunale afferma che è veritiero che il compenso delle prestazioni dei professionisti è lasciato alla libera contrattazione delle parti, ma questo non esonera la stazione appaltante dalla verifica del costo del lavoro. Da una lettura sistematica delle disposizioni della Direttiva 24/2014, delle disposizioni del Codice dei contratti pubblici, e dei principi che presidiano l’intera materia degli appalti “si può giungere alla conclusione che la stazione appaltante non può completamente omettere di valutare, in sede di giudizio di anomalia dell’offerta, le modalità con le quali l’operatore economico che aspira ad ottenere una commessa pubblica, intende utilizzare e compensare i propri collaboratori. E’ scontato che l’impresa, nei limiti di legge, può scegliere in autonomia le modalità che ritiene migliori per lo svolgimento della sua attività e quindi anche per svolgere le attività che le sono richieste per la gara alla quale ha ritenuto di poter partecipare. Ma ciò non esclude che la stazione appaltante deve comunque poter verificare, alla luce di tutti i principi sopra richiamati, la congruità dell’offerta e ciò a maggior ragione in un appalto, come quello in esame, dove la componente costo del lavoro è assolutamente preponderante.”

Occorre rammentare in chiusura che, nei casi previsti dalla normativa, la mancata verifica dell’anomalia dell’offerta costituisce di fatto una violazione delle specifiche responsabilità del RUP.